Felaktig kommunal tillämpning av tillstånd och tillsyn försvårar för lantbruket
2019-09-17
Lantbruket har en avgörande roll när det gäller att producera livsmedel, men även råvara till biobaserade material, kemikalier och biodrivmedel.
Den nationella livsmedelsstrategin som antogs av Riksdagen 2017 trycker särskilt på det svenska lantbrukets och livsmedelssektorns stora potential att öka sin produktivitet, lönsamhet och produktion med sikte på 2030. Strategin lyfter behovet av en konkurrenskraftig livsmedelskedja som kan skapa tillväxt och sysselsättning samt öka den nu låga självförsörjningsgraden, som uppskattas vara omkring 50 procent. Utöver livsmedelsproduktionen, så finns även en stor potential att producera hållbara och klimateffektiva biodrivmedel på åkermarken, vilka är helt nödvändiga om Sveriges mål att minska transportsektorns klimatpåverkan med 70 procent till 2030 ska kunna nås.
Seriösa företagare behandlar förfrågningar från myndigheter med respekt. Tillståndsansökningar, anmälningsplikt och liknande rutiner kan, fel hanterat, innebära att man förverkar rätten att bedriva sin verksamhet. Samtidigt är nya regler och klausuler i regelverk inte företagarens kärnverksamhet, tvärtom så är det oftast långt ifrån kärnaffären och snarare ett stressmoment. Därmed är det också oerhört viktigt att man från myndigheternas sida försöker förenkla och effektivisera i syfte att bägge parter inte ska behöva lägga mer tid och energi för att slutföra administrationen än nödvändigt. Det är också helt centralt att myndigheterna inte ålägger företagen en större börda än vad det finns lagstöd för.
Företagares kostnader för att efterleva och administrativa regelverk ökar – enligt Tillväxtverket handlar det under de senaste fem åren om 1,2 miljarder kronor årligen. I snitt lägger företagare 10 timmar i veckan på administration – varav en stor andel utgörs av administration av regler från myndigheter.
En granskning som Näringslivets Regelråd, NNR, gjorde av den kommunala regeltillämpningen gentemot lokala näringsidkare 2017 visade på stora skillnader mellan olika kommuner. Som exempel kan nämnas att handläggningstiden för ett enkelt serveringstillstånd varierar mellan 1 och 12 veckor och kostnaden för ett sådant tillstånd mellan 1 200 kr och 14 800 kr beroende på kommun. Inom livsmedelskontroll och tillämpning av lagens system för riskklassning av livsmedelsbutiker visar NNRs granskning av ett exempelfall att samma butik kan klassas i allt från riskklass 2 till riskklass 6 – med fyra respektive 20 timmars årlig tillsynstid som följd, beroende på i vilken kommun företagaren ansöker om tillstånd.
Inom lantbrukssektorn är olikheten inför lagen och den offentliga regeltillämpningen beroende på geografisk hemvist väl känd. Här följer fyra fall där kommuner har gått utanför sin lagstadgade rätt att ställa krav på lantbrukare. I samtliga fall har företagaren kunnat visa att kommunen inte har stöd för sina krav – men processen har inneburit en administrativ kostnad för lantbrukaren.
Kommun i Västra Götaland ställer dokumentationskrav utan lagstöd
I samband med en inspektion ställde kommunen ett antal krav på en växtodling, som utgör en icke anmälningspliktig verksamhet:
• Upprätta och redovisa en skriftlig egenkontroll
• Upprätta en kemikalielista över samtliga kemikalier som används i verksamheten
• Att fordonspark samt bullrande utrusning som används ska redogöras i en lista med avseende på emitterat ljud
Företagaren tog kontakt med handläggaren angående den tredje punkten, och fick då veta att krav på att mäta buller vid källan kan bidra till utvecklingen av mindre bullrande traktorer och utrustning. Några klagomål på buller från fordon eller annan utrustning hade inte inkommit. I samband med inspektionen begärde man också in sammanlagt 18 punkter med försiktighetsmått – bland annat relaterat till hur gårdens gödsel fick spridas. En av punkterna handlade om att spridning av stallgödsel inte får ske utan grannarnas medgivande. Företagaren hörde då av sig till kommunens inspektör för att fråga om det finns lagstöd för ett krav på medgivande för spridning av stallgödsel:
”Intressant synpunkt som jag egentligen inte reflekterat över. Det är en standardformulering som funnits. Vi använder mycket mallar ”lika för lika”. Jag känner mig rätt säker på att det finns många beslut från oss med den formuleringen. Jag kan tänka mig att se över om det är nödvändigt att be om lov för att få göra det. Det verkar kanske lite väl. Andemeningen däremot är nog de flesta lantbrukare jag besökt med på. ”Reta inte upp grannarna i onödan” – det förstår man.”
(Ur brevsvar från kommunens miljöinspektör)
Kommun i Kalmar län ställde krav på kemikalieförteckning i onödan
2016 ställde en kommunal miljöinspektör krav på lantbruksföretagen i kommunen att kemikalieförteckningen skulle utökas med ett antal kolumner för farliga kemikalier – och att även icke anmälningspliktiga verksamheter skulle upprätta en sådan förteckning. Vid en fråga från ett av företagen som hade fått nya krav på sig hänvisade kommunen till att detta krävs för att uppfylla Reach-förordningen. Dock presenterades ingen hänvisning till den specifika bestämmelsen i förordningen vid förfrågan – istället hänvisades till Kemikalieinspektionens hemsida och PRIO-databasen.
Företagaren tog därför kontakt med Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket för att försöka få en förståelse för vilka krav som egentligen ställdes på deras verksamhet. Efter en relativt omfattande skriftväxling fick företagaren beskedet att något krav på att dokumentera ämnen i kemikalieförteckningen inte finns i Reach eller i någon annanstans. Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket skrev 2013 följande när det gäller möjligheten för tillsynsmyndigheten att begära in sådana uppgifter:
”Av beslutet måste det också framgå motiven för varför det bedömts viktigt att meddela ett föreläggande. Verksamhetsutövaren har alltid möjlighet att överklaga ett beslut om föreläggande. Om myndigheten väljer att fråga efter uppgifterna utan att förelägga om det bör det framgå tydligt att det är frivilligt för verksamhetsutövarna att skicka in uppgifterna. Formuleringar som att verksamhetsutövaren uppmanas eller anmodas att skicka in uppgifter bör undvikas eftersom verksamhetsutövaren kan uppfatta det som ett krav.”
Kommunen stiftar egen lag om kostsam markkartering
Efter ett tillsynsbesök 2014 på ett växtodlingsföretag i Södermanland med förhållandevis omfattande odling, skrev det kommunala miljökontoret ett föreläggande med krav på markkartering av hela gården. Motivet var att man i kommunen beslutat om principen att kräva markkartering av alla växtodlingsföretag.
Huvudsyftet med markkartering är att undersöka markens förråd av fosfor och kalium. Informationen används för att få en uppskattning om behovet av att tilläggsgödsla med fosfor och kalium. Därför brukar tillståndsärenden för större djurbesättningar, där mycket gödsel hanteras, innehålla ett villkor med krav på markkartering. Däremot används markkartering i detta syfte generellt inte för växtodlingar.
Lantbrukaren överklagade 2015 kravet till länsstyrelsen och fick rätt. Därefter har kommunen backat från sin idé om att kräva markkartering av samtliga växtodlingslantbruk. Men dessförinnan hade man alltså beslutat om att stifta en ny ”kommunal lag” om markkartering.
Kommun kräver dyr mätning av stoftutsläpp utan lagstöd
Ett företag i Hallands län införskaffade 2012 en ny flispanna för gårdens värmebehov, och kommunen krävde vid inspektion att man skulle dokumentera mängden stoftutsläpp från pannan. Pannan var förhållandevis liten (< 100 kW) och anmälningsplikt för biobränslepannor inträder först vid 500 kW. Kommunen saknade alltså lagstöd för att begära in dokumentation av pannan – som dessutom var ny och uppfyllde en hög miljöprestanda.
Att mäta stoftutläpp är mycket dyrt, ett enda mättillfälle skulle kosta minst 20 000 kronor, vilket ledde till att såväl motivet som proportionaliteten ifrågasattes av lantbrukaren. Dels framgick det inte i kommunens föreläggande vilken nytta mätningen skulle medföra och dels skulle enbart en engångsmätning alltså vara mycket kostsam. Lantbrukaren tog hjälp av en extern konsult för att motivera varför mätningen inte skulle genomföras, och efter en dialog med kommunen drog kommunen tillbaka kraven.
Krav på dokumentation och åtgärder utan lagstöd undergräver tilltron
Detta axplock av exempel på ”överambitiös tillsyn” visar ett mönster av tillsynsorgan och enskilda tjänstemän som inte förstår gränserna för sina roller. Detta skapar kostnader för företagen men riskerar också att påverka tilltron genom att företagarna inte känner att de kan lita på att kommunen ställer krav som är rimliga och som de har lagstöd för.
Kommunernas agerande kan bero både på bristande kunskap om sina befogenheter och om lagen men bottnar ofta i en bristande förståelse för näringslivets villkor.